Экспертиза проекта Дорожной карты по дальнейшему реформированию органов внутренних дел
В распоряжении ряда независимых медиа появился полный текст «проекта Дорожной карты по дальнейшему реформированию органов внутренних дел», подготовленного «расширенной рабочей группой при министре внутренних дел РФ».
Несмотря на издержки ведомственного мышления, нельзя не приветствовать честное и предметное содержание документа.
Эмоции представителей МВД, которым был показан этот документ, свидетельствуют о его подлинности и позволяют рассматривать его как выражение позиции если и не всего ведомства, то еще сохранившегося профессионального сообщества.
Дополнительным подтверждением подлинности служит ведомственное мышление его авторов. Описывая в первом же абзаце реформу внутренних дел («увеличение бюджетных ассигнований, направляемых на дополнительное денежное стимулирование сотрудников… кадрового и тылового развития… обеспечение жильем сотрудников… проведение… антикоррупционных мероприятий… формирование научно обоснованной системы оценки»), они даже не упомянули цель реформы, как и самой деятельности МВД, — искоренение преступности и обеспечение безопасности народа России. Эта органическая неспособность задуматься о смысле своего существования, порождаемая фундаментальной верой в его самоценность, указывает на происхождение документа лучше любых подписей, бланков и отпечатков пальцев.
Текст свидетельствует и о традиционной бюрократической работе по выхолащиванию содержательных положений и переводу всего, что не удалось выхолостить, из директивного в поручительное «наклонение». Грубо говоря, когда специалист пишет «сажать за взятки», в итоговом документе после кастрирующего согласования с ведомственными крючкотворами общественность, давясь стыдом и смехом одновременно, читает что-то вроде «поручить профильным подразделениям рассмотреть вопрос об обеспечении неотвратимости наказания за коррупцию».
Но, несмотря на все эти издержки, результат все равно впечатляет.
Там есть к чему придраться — и мы придеремся. Однако главное в том, что документ написан, исходя не из ведомственных нужд, а из потребностей и интересов общества.
Признание очевидного: в первый раз
Общественность на горьком опыте привыкла считать агрессивное и самовлюбленное отрицание реальности «визитной карточкой» государства.
Но проект Дорожной карты нарушает порочную традицию и жестким языком статистики дополняет то восприятие, из-за которого законопослушные люди переходят на другую сторону улицы, чтобы избежать встречи с полицейским (как это еще в середине прошлого десятилетия описал президент Путин).
На первой же странице признается давно очевидное для страны, но игнорируемое бюрократией: первый этап реформы не оправдал ожиданий. Так, аттестация «сама по себе не могла решить задачу… обновления и профессионализма кадрового ядра», а необходимое материальное стимулирование принесет плоды лишь «в процессе… обновления кадров».
Впервые МВД признает порочность основы основ — системы учета преступлений, называя ужасающие показатели масштабов их сокрытия своими сотрудниками: они ежегодно принимают до 6 млн решений об отказе в возбуждении уголовного дела, причем в 2011 году даже прокуратура признала незаконными и необоснованными 2,3 млн таких решений! Ежегодно за это «привлекаются к уголовной и дисциплинарной ответственности тысячи» полицейских, но «тысячи» — это все равно на три порядка меньше числа подобных преступлений. Таким образом, по доле безнаказанных преступников необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела — рекордсмен среди всех видов преступлений (кроме, возможно, лишь коррупции).
А ведь есть и другие способы не расследовать преступления! Ежегодно более 3 млн сообщений о них передаются одними органами внутренних дел другим «по подследственности», после чего выпадают из статистики (и похоже, просто не рассматриваются). Еще до 6 млн сообщений о преступлениях списываются в так называемые «номенклатурные дела».
И это помимо необоснованных отказов гражданам в принятии заявлений о преступлении, число которых не поддается оценке!
Таким образом, в России хоть как-то учитывается и расследуется лишь малая часть преступлений (хотя часть заявлений о них, конечно, ложная).
Даже при наличии массовых отказов в возбуждении уголовных дел на 1 января 2011 года (более свежими данными МВД, похоже, не располагает) не раскрыто более 90 тыс. покушений на убийства, 20,5 тыс. изнасилований и 200 тыс. умышленных причинений тяжкого вреда здоровью, по которым срок давности не истек. Правда, после либерализации Уголовного кодекса президентом Медведевым даже «причинение тяжкого вреда здоровью, повлекшее по неосторожности смерть потерпевшего» (так может трактоваться и забивание до смерти), может караться (или поощряться?) двумя месяцами лишения свободы — что уж тут говорить о простом «причинении тяжкого вреда здоровью»!
Поэтому проект Дорожной карты указывает на необходимость совместно со Следственным комитетом усилить группы, занимающиеся «висяками». Результативность поиска без вести пропавших снизилась за последнее десятилетие на 11%; в прошлом году не найдено 50 тыс. человек. Каждый пятый, пропавший без вести в мирное время и находящийся в федеральном розыске, — ребенок. Масштабы безнаказанных преступлений против детства потрясают — и, добавлю, по опыту Франции, введение ювенальной юстиции резко увеличит их. Проект Дорожной карты предлагает создать в регионах специальные центры по розыску пропавших детей — по опыту США.
Для понимания реального масштаба преступности в России проект Дорожной карты предлагает:
— изменить систему учета заявлений о преступлениях, «превратить нашу уголовную статистику в статистику правды»;
— качественно улучшить организацию реагирования на них;
— сломать стереотипы оценки эффективности, стимулирующие полицейских скрывать преступления.
Как вернуть россиянам право на защиту от преступников?
Система учета заявлений о преступлениях должна отражать хотя бы число заявлений о преступлениях, возбужденных по ним уголовных и административных дел, а также отказов в их возбуждении. Сейчас, выходит, нет даже таких элементарных показателей; в принципе, нужны международные стандарты, но для перехода на них надо изучить международный опыт (который, оказывается, в этой сфере тоже не изучали).
Между делом выясняется, что Генпрокуратура и правительство до сих пор не удосужились выполнить указ еще президента Ельцина, который 14,5 года назад, еще в марте 1998 года, поручил разработать единую государственную систему учета преступлений. Проект Дорожной карты добросовестно предусматривает выполнение, в конце концов, воли покойного. Для этого по заказу Генпрокуратуры разрабатывается база данных, намечено «провести техническое проектирование государственной автоматизированной системы правовой статистики» и создать пилотные зоны по ее внедрению. На них будут отрабатываться «экспериментальные системы регистрации заявлений» о преступлениях, предусматривающие бланки заявлений, оценку заявителем сотрудников полиции, информирование потерпевших о принятых мерах и «использование психологов-волонтеров… при ра боте с потерпевшими… при приеме заявлений».
Последнее похоже на попытку переложить на волонтеров свои прямые обязанности. И впрямь: зачем обучать полицейских навыкам психологической помощи, не говоря о вежливости, когда можно поручить это волонтерам? И потом всласть сетовать на их низкое качество, количество и наличие собственных интересов? Конечно, сотрудничество с волонтерами необходимо, но оно обычно носит ситуативный характер — в отличие от работы полиции.
Проект Дорожной карты предусматривает лишь изучение возможностей по «организации современного рабочего места сотрудника-оператора по приему и учету заявлений… о преступлениях», разработку необходимых типовых регламентов и паспортизацию всех дежурных частей.
Неясно, чем «стационарный автоматизированный пункт полиции — проект «Электронный городовой», позволяющий гражданам заявлять о преступлениях через электронные терминалы, лучше обычной тревожной кнопки и специальной страницы на сайте МВД. Это вызывает в памяти болезнь советского менеджмента — «системность в ущерб эффективности». А ведь бюрократический принцип «готовиться решать проблему, пока она не рассосется сама» вряд ли применим к преступности: она не «рассосется».
Но самая важная, революционная новация описывается в проекте Дорожной карты в выражениях, за смутностью которых вырисовывается жестокий бюрократический конфликт. Сегодняшние процессуальные нормы создают между поступлением заявления о преступлении и возбуждением уголовного дела огромный временной и административный разрыв: если преступление не раскрыто «по горячим следам», возбуждение уголовного дела занимает длительное время, в течение которого следственные действия начаты быть не могут. Это создает для преступников исключительно комфортные условия.
Сохранение столь противоестественного положения недопустимо, но вот что пишут авторы проекта Дорожной карты: «Возможно (всего лишь! — М.Д.) рассмотрение (но не более! — М.Д.) процессуальной модели, согласно которой по… заявлению… о преступлении следователь, дознаватель, орган дознания начинают производство по уголовному делу… Фактически возникает (только сейчас и, главное, еще не возникла окончательно! — М.Д.) необходимость отказаться от института возбуждения уголовного дела в российском понимании, трансформировав его в институт начала уголовного судопроизводства…: 1) принятие, регистрация сообщения о преступлении; 2) проверка сообщения о преступлении — сбор доказательств; 3) применение меры процессуального принуждения — задержание (…до 48 часов без судебного решения); 4) производство (неотложных. — М.Д.) следственных действий (допрос…; обыск; прослушивание и запись телефонных переговоров и иных…)».
Казалось бы, разве может быть иначе? Но действующая процедура реагирования на преступления производит впечатление защищающей не столько добропорядочных граждан, сколько преступников.
И размытость формулировок проекта Дорожной карты заставляет предположить, что она имеет массу сторонников не только в преступном мире, но и в центральном аппарате МВД.
Авторы проекта Дорожной карты понимают, что «изменение системы учета и регистрации преступлений должно сопровождаться введением новых критериев эффективности…» В их качестве названы «показатели выявления реального количества преступлений… своевременности и качества реагирования на них… полноты и быстроты восстановления законных интересов заявителей», а также мнения граждан. Подчеркивая необходимость сочетания количественных и качественных критериев, проект Дорожной карты не делает и попытки вывести эти критерии в работоспособном виде.
А вот еще один пример расплывчатости формулировок — тоже, похоже, вызванный бюрократической борьбой: «Требуют рассмотрения вопросы определения наиболее оптимальной системы подразделений по борьбе с организованной преступностью с одновременным решением вопроса о роли и задачах Главных управлений МВД по федеральным округам».
Перевод на русский мог бы, вероятно, быть таким: перепрофилирование управлений по борьбе с оргпреступностью на борьбу с «экстремизмом» доказало свою порочность. Оставив разумный минимум сил бороться с экстремизмом (который реален в ряде регионов — например, в Татарстане и на Северном Кавказе), надо воссоздать структуры борьбы с оргпреступностью, используя в качестве резерва в том числе Главные управления по федеральным округам, производящие впечатление бессмысленных бюрократических опухолей.
Но это лишь версия: обычный читатель смысла фразы, несмотря на все разговоры об открытости, понять не сможет.
Нормализация работы МВД
Эта задача, деликатно скрытая под модным термином «оптимизация», похоже, является возвращением к рациональному устройству правоохранительных органов после творчества двух последних министров.
Для понимания его последствий достаточно беглого признания, что сокращение численности низовых подразделений полиции, бывшее одной из целей «первого этапа реформы», существенно ограничило «доступ граждан к правоохранительной помощи».
Выход логичен: «Приблизить наряды полиции к жилому сектору — к общественным пунктам охраны порядка… В сельской местности организовать регулярные объезды отдаленных населенных пунктов… Практиковать создание передвижных полицейских пунктов с приемом местного населения, а также открытие таких временных пунктов в школах, местных общественных центрах, на пересадочных узлах, в торгово-развлекательных центрах для приема граждан и немедленного реагирования на их сигналы о преступлениях».
Увы, это предложение недооценивает специфику полиции. Отдаленным деревням, может быть, достаточно приезжающей раз в неделю автолавки, но периодический объезд полицейского в условиях власти банд, в том числе этнических, вряд ли принесет пользу: люди будут бояться откровенности, так как после его отъезда они останутся беззащитными.
Эта мера имеет смысл лишь до нормализации структуры МВД. Предлагаемое «в целях компенсации недостающей… численности участковых…», то есть для исправления последствий реформы, введение института «муниципальных инспекторов по охране общественного порядка», то есть помощников участковых, представляется классическим примером удаления гланд через задний проход. Несмотря на прямое указание на необходимость укрепить угрозыск, участковых и патрульно-постовую службу за счет непомерно раздутых даже на уровне городов и районов управленческих штатов, авторы проекта Дорожной карты не посмели прямо предусмотреть восстановление низовых подразделений за счет сокращения численности разного рода начальства.
Результат — возрождение концепции местной милиции, хотя причины отказа от нее никуда не делись: нищета большинства муниципалитетов не даст им содержать своего участкового, а специфика части местного самоуправления (заметная не только в Кущевке, но и в ближнем Подмосковье) приведет на работу в качестве «инспекторов по охране порядка» бандитов.
Да, паллиатив лучше, чем ничего, но нерациональность сложного метода решения проблемы лишь подчеркивает неизбежность простого, естественного пути: возвращения к нормальной структуре органов охраны правопорядка.
Тем более что шаги к этому предусмотрены. На всех уровнях предполагается совместить должности начальника органов внутренних дел и начальника полиции (помимо нее в органы внутренних дел входят следственные структуры и внутренние войска), ограничив число заместителей четырьмя: по оперативно-розыскной деятельности, обеспечению общественной безопасности, следствию и кадрам.
Помимо региональных и местных органов предполагается «оптимизировать и структуру центрального аппарата Министерства с упором на приоритетное развитие… служб, …организующих борьбу с преступностью… Одновременно следует провести сокращение так называемых «обеспечивающих подразделений». Целесообразно восстановить единый орган управления — Штаб МВД России с… воссозданием штабов» в регионах.
Естественно, нормализация структуры требует и «решительного отказа от ненужного «бумаготворчества», и возвращения «к прежней схеме размещения территориальных органов внутренних дел», позволяющей поддерживать порядок.
Учитывая, что по численности сотрудников МВД на душу населения Россия занимает третье место в мире (уступая Белоруссии и Брунею и в 3,5 раза превосходя США), нормализация структуры должна высвободить ресурсы, вполне достаточные для работы «на земле».
Но поскольку процесс может идти неравномерно и на каких-то этапах потребовать дополнительного финансирования, проект Дорожной карты указывает на необходимость «подготовить предложения по развитию инфраструктуры городских и районных органов внутренних дел для внесения на рассмотрение Правительства». Возможно, эта мера является и страховкой: ведь нормализация структуры МВД вызовет сопротивление преступности, которое в коррумпированном и нашпигованном либералами госаппарате бывает очень эффективным. Пример — уничтожение президентом Медведевым Управления по борьбе с оргпреступностью именно после того, как оно нанесло мафии ряд серьезных ударов (в частности, захватив крупные «общаки»).
«Кадры решают всё!»
Первый же пункт раздела о кадровой политике посвящен борьбе с коррупцией, в первую очередь «системной», предусматривающей «связь с представителями оргпреступности, участие в… коррупционных сговорах с представителями других госорганов и коммерческих структур». Занимающиеся этим полицейские без обиняков именуются «предателями», а для их выявления помимо собственных сил предполагается привлекать ФСБ и Росфинмониторинг.
С учетом истории отношений МВД и ФСБ это показывает: руководство министерства сознает степень его коррупционного перерождения. Более того: оно, похоже, отвергло идею о том, что полиция как часть общества должна соответствовать его уровню или быть хуже, но ни в коем случае не может и тем более не должна быть лучше его. А ведь при всей своей абсурдности этот тезис долгие годы вдалбливался в общественное сознание полицейскими лоббистами и искренне воспринимался многими как официальная позиция МВД.
Среди подлежащих искоренению пороков проект Дорожной карты указывает на увольнения полицейских-преступников «задним числом» для занижения показателей полицейской преступности.
Признается необходимость создания единой информационной базы данных о жалобах на полицейских. (То есть она до сих пор не создана!)
Не очень понятно, почему для изживания клановости и круговой поруки надо ограничивать перевод «из региона в регион сотрудников органов внутренних дел при назначениях на руководящую работу», но дорого стоит хотя бы признание распространенности этих пороков.
Хотя констатировать их наличие или, например, рассказывать анекдоты о сотрудниках ГИБДД может стать небезопасным: документ требует оперативной юридической реакции «на необоснованные нападки, оговоры, клевету в отношении сотрудников полиции». При формальной справедливости этого не стоит забывать, что суды в их современном состоянии, вероятно, могут счесть клеветой даже изложение очевидных фактов.
Для защиты предпринимателей от полицейского рэкета предполагается создать в центре и регионах рабочие группы по взаимодействию с Уполномоченным при президенте по защите прав предпринимателей и Управлением по надзору за соблюдением прав предпринимателей Генпрокуратуры (и их региональными структурами). Возможно, добросовестное участие МВД повысит эффективность этих структур, результатов деятельности которых пока не видно.
Интересам предпринимателей уделяется повышенное внимание. Предлагается усилить прокурорский надзор за началом уголовного судопроизводства в их отношении и даже дополнить Уголовно-процессуальный кодекс посвященной этому специальной главой. Указывается на необходимость организации совместного с общефедеральными деловыми ассоциациями мониторинга проблем в отношениях полиции и бизнес-структур для подготовки решений вплоть до законодательных инициатив.
Помимо ужесточения ответственности руководителей «за противоправные действия в отношении подчиненных» проект Дорожной карты требует сопровождать признание незаконности действий руководителя его обязательной дисциплинарной ответственностью. О возможности уголовной ответственности нет и речи (что сохраняет практику, по которой за уголовные преступления полицейские отделываются простым увольнением), но здесь важнее признание, что руководитель-полицейский, нарушающий закон в отношении подчиненных, сейчас может не опасаться даже дисциплинарной ответственности.
Проект Дорожной карты указывает на необходимость проведения на основе «всего массива компрометирующих материалов» (включая интернет-сообщения) выборочных аттестаций как подразделений, так и отдельных сотрудников. К их проведению должны привлекаться не только члены общественных советов, но и депутаты вплоть до муниципального уровня, чтобы такие аттестации не стали инструментом расправы с неугодными полицейскому руководству сотрудниками. При приеме на работу и проведении выборочных аттестаций будут применять не только традиционный «детектор лжи», но и более современные технологии «диагностики и коррекции работоспособности и здоровья», в частности, апробированную в Москве «отечественную технологию мониторинга психофизиологического состояния».
«Гюльчатай, открой личико»
Проект Дорожной карты требует открытости, без которой невозможно восстановление доверия общества: «Люди должны знать, что и зачем делает система МВД, соответствуют ли эти действия потребностям общества». Направления данной работы разнообразны, хотя, к сожалению, говоря о традиционном «предоставлении государственных услуг в электронном виде», авторы даже не упомянули, что оно — лишь часть системы электронного принятия решений. Последняя не только кардинально ускоряет принятие решений (сокращая этим коррупцию), но и создает возможность скрытого контроля над любым чиновником. Возможно, именно поэтому ее игнорирование стало одной из традиций бюрократии.
Важная новация — пересмотр состава всех общественных советов на основе унифицированных критериев отбора. Члены этих советов должны включаться в комиссии по проверке жалоб на работников внутренних дел и по соблюдению прав человека в дежурных частях, спецприемниках, изоляторах временного содержания.
В соответствии с рекомендованным ОБСЕ руководством «Наилучшая практика построения партнерства между полицией и обществом» предполагается постоянными консультациями полиции с местными жителями превратить их в ее активных партнеров. Будет применяться специализированный зарубежный софт «Полицейская лента», разработанный «для фиксации правонарушений самих сотрудников полиции».
Разумеется, нет гарантий, что эти начинания не будут выхолощены и не обернутся обычными фиктивно-демонстративными мероприятиями. Но для современного МВД, раздавленного длительным руководством Грызлова и Нургалиева, даже постановочное взаимодействие с обществом — грандиозный шаг как к гуманизму, так и к эффективности.
Работа над стратегическими ошибками
Завершается проект Дорожной карты разделом о «новых вызовах и угрозах». Слово «новый», похоже, позволяет обойтись без признания чудовищного провала правоохранительной системы в этих направлениях. Хотя необходимость преодоления этого провала вынудит сконцентрировать на них силы, превратив их в приоритеты МВД.
Первый приоритет — борьба с оргпреступностью. Придется начать почти с нуля: «модифицировать в МВД России объединенный банк данных на региональные, межрегиональные и транснациональные преступные сообщества» (степень целостности России характеризует отсутствие преступных сообществ федерального уровня) и подготовить проект государственной концепции противодействия им.
Второй приоритет — борьба «с сексуальной и трудовой эксплуатацией, торговлей человеческими органами и тканями, организованными формами незаконной миграции, производством и распространением детской порнографии», для которой необходима Межведомственная комиссия по противодействию торговле людьми. Борьба с этим комплексным по определению бизнесом на основе «феодальной раздробленности» ведомств столь же продуктивна, что и в XIII веке.
Регионам, «где увеличиваются потоки незаконной миграции и остро стоит проблема преступности со стороны мигрантов», предлагается московский опыт создания специализированных оперативно-розыскных подразделений, которые должны также защищать «незаконно ввезенных» мигрантов (формулировка освобождает их от ответственности за нелегальный труд) от насилия, дискриминации и экстремизма.
Идея хороша, хотя в самой Москве эта деятельность не ощущается. Возможно, они и спасают москвичей от разгула мигрантской преступности и без них все было бы еще хуже, но вне здания на Житной это остается скорее надеждой, чем фактом.
Третий приоритет — борьба с терроризмом. Совместно с ФСБ надо «в кратчайшие сроки обеспечить все пункты пропуска через границу доступом к базе данных федерального розыска»: оказывается, это не сделано. Кроме того, следует определить действия всех подразделений на разных уровнях террористической опасности и обучить сотрудников.
Четвертый приоритет — декриминализация экономики, в том числе путем борьбы с налоговыми преступлениями и отмыванием преступных доходов. Забавно, что проект соответствующей государственной программы вынесут на обсуждение Экономического совета при президенте. В нем доминируют либералы, политика которых (от блокирования модернизации до запретительно высоких обязательных социальных взносов, которые низки для богатых и высоки для бедных) и сталкивает экономику в криминальное болото.
Наконец, пятый приоритет МВД — борьба с незаконным оборотом наркотиков. Констатация того факта, что две трети этих преступлений выявляются МВД (что вынуждает его разработать собственную нормативную базу в этой сфере), звучит для ФСКН погребальным колоколом.
* * *
В целом проект Дорожной карты, при подлинной революционности ряда положений, производит впечатление сборника размытых пожеланий. Во многих случаях нет механизмов действий по реализации поставленных задач и нигде нет сроков исполнения, без чего постановка задач часто оборачивается простой констатацией проблемы. Остается надеяться, что глава МВД Колокольцев не ограничится одобрением этого проекта, а хотя бы назначит конкретных исполнителей и сроки реализации каждой из предусмотренных мер.
К положительным чертам документа относится безусловная грамотность его авторов. Так, слово «розыскной» они пишут через «о», как того требуют правила русского языка, а не так, как принуждают нас писать придворные подхалимы вот уже несколько лет после того, как в подписанном президентом Медведевым документе из-за общего профессионализма его администрации это слово было написано через «а».